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张千帆 推荐《中国改革的临界点》

评论

(张千帆 北京大学博士生导师、中国宪法学会副会长)

推荐语:

       近年来,国内越来越多的经济学家对宪政民主和政体改革表示关注。这是很正常的,因为市场经济本来就不可能独立于政治体制,中国经济尤其容易受到政治和行政干预,产生种种市场扭曲并加剧社会不公。然而,本来昭然若揭的事情却因为新闻管制和舆论扭曲而产生了相当危险的公众意见。今天,如何分析中国改革出现的问题并追根求源,已经成为决定中国下个时期改革方向的大问题。

       在这篇文章中,著名经济学家吴敬琏教授一语中的,直接点到了问题的根本。正如他所说,国内左派“找错了病根”,所以也必然“开错了药方”。中国改革过程中出现的问题不是改革造成的,而恰恰是改革不彻底造成的。改革的不彻底性首先体现在:政治改革未能同步进行,民主缺位必然导致了法治的局限性。而法治的不完善导致中国经济不可能是真正的市场经济,真正的市场改革离不开民主、法治、自由等宪政改革的同步推进。在本文,吴教授从一个经济学家的视角,令人信服地论证宪政民主势在必行。

中国改革的临界点
文/吴敬琏

       在过去30年,中国“两头冒尖”的轮廓显得更加突出和鲜明了。从光明面看,30年来中国经济持续高速增长。2010年中国国内生产总值(GDP)超过日本,跃居全球第二位。与此同时,人均可支配收入大幅度提高,成亿人口脱离极贫地位。另一方面,中国经济迅速发展所付出的代价也极其高昂,而且对于一个拥有13亿人口的大国来说,GDP总量增长并不足以说明问题。特别严重的是,近年来资源短缺,环境破坏愈演愈烈;腐败蔓延到社会生活的方方面面;贫富差别悬殊,威胁到社会稳定。

       在这种“两头冒尖”的现象愈演愈烈的情况下,从本世纪初开始,“中国向何处去”的问题变得愈来愈尖锐。

中国经济社会矛盾几乎到了临界点

       事实上,当前社会上存在的种种丑恶现象,从根本上说是缘于经济改革没有完全到位、政治改革严重滞后、行政权力变本加厉地压制和干预民间正当经济活动,造成广泛寻租活动的结果。大众对这些丑恶现象的正当不满,正可以成为推动改革继续前行、填平陷阱、扫除腐败的重要动力。

       然而,在舆论导向出现偏差、理性的讨论受到压制的情况下,改革开放前旧路线和旧体制的捍卫者利用腐败日益猖獗、弱势群体受损害感日益强烈的情势蒙蔽和迷惑大众,把反对的目标从权贵既得利益者转向市场化改革,试图把大众引向歧途。

       中国社会目前存在的种种权贵资本主义现象,究其根源,就在于不受约束的权力对经济活动的干预和对经济资源的支配。旧路线和旧体制的支持者,要求用强化政府和官员的“专政”权力与国有企业的垄断地位的办法来扼制腐败和缩小贫富差距,显然只能适得其反。所以,这些旧路线和旧体制支持者虽然也与大众一起声讨腐败等丑恶现象,但是他们找错了病根,也开错了“药方”。可是,借助于民粹主义和民族主义的煽动,他们的观点也有一定的影响力。

       这是最值得人们警惕的。如果任由民粹主义和民族主义发展,中国社会就有可能走向一个极端、中断现代化的进程,陷入新的混乱状态。从人类在20世纪进行的将近100年改造社会的历史大试验中看得很清楚:如同先贤顾准所说,不管立意多么真诚美好,沿着1789年(法国大革命)——1871年(巴黎公社)——1917年(十月革命)的道路,能够获得的决不会是人们曾经许诺过的地上天国,而只能是大灾难和大倒退,娜拉出走以后又回到了原处。

       有些人认为,在暴君与暴民之间二者择一、一治一乱,是中国历史的宿命,只能听之任之而无法逃避。因为目前改革迟滞,所以这种悲观论调很有市场。我认为这个结论是不能成立的,因为中国历史上的轮回,是传统社会结构的产物。近代经济社会结构的变化,使中间力量主导社会发展趋向成为可能。新中等阶层成为追求自由、平等和社会和谐的中坚力量。目前,主要由专业人员组成的新中等阶层,正在中国迅速壮大。假以时日,随着新中等阶层的发展壮大,我们完全有可能跳出所谓的中国历史“周期律”、走上建设现代中国的道路。

       正如波兰改革派经济学家科尔奈所言,自由而切实的讨论,是改革成功的必要条件。如果目前各种社会思潮能够在理性的平台上充分争论,对于推动中国实行平稳的社会转型,将是很有帮助的。

       但是,为什么会出现不同诉求都趋于极端化的情况呢?从根本上来说,这是由于在中国社会中积累起许多社会矛盾。中国过去30年高速增长的奇迹来源于新生的市场经济制度解放了人们的创业精神,可是近年来靠的是政府和国有企业“控制力”的加强,中国经济社会矛盾几乎到了临界点。如果不能靠稳健有序的改革主动消弭产生这些矛盾的根源,各种极端的解决方案就会赢得愈来愈多人的支持。

       所以,中国克服社会弊病、避免历史悲剧的正道,在于全面建立和完善市场经济体制。这就是说,要排除特殊利益的干扰,推进市场化的经济改革和法治化、民主化的政治改革,铲除权贵资本主义的基础,并使公共权力的行使受到宪法法律的约束和民众的监督,除此之外别无他途。因为近年来中国改革处于停滞状态,所以当务之急是重启改革议程,切实推进经济改革和政治改革。

建立和健全竞争性的市场体系

       若要重启市场化、法治化、民主化改革议程,在改革大方向或者叫做“顶层设计”确定以后,就要进一步讨论各方面改革的具体内容了。

       在经济体制方面,进一步改革的核心问题,仍然是建立和健全竞争性的市场体系,使市场能够在资源配置中充分发挥基础性的作用。

       从中国的现实情况看,对平等竞争市场的威胁主要来自两个方面:第一,国有经济对一些重要产业的垄断;第二,政府对市场的过度干预。改革也要从这两个方面着手进行。

       政府的基本职责是提供公共品。目前,许多公共品的供给出现了严重的短缺。例如,社会保障基金、公租房建设都有很大缺口。这些正是据称为“全民所有”的国有资本用得其所的地方。多年前就有过这样的建议,应当将万亿元的国有公司股权划拨到全国社保基金理事会,用以归还国家对老职工的社会保障欠账,“做实”他们的个人账户。

       近年来,经济学家还提出了一些值得认真研究、择优采纳的好建议。例如陈清泰教授建议实行国有资产的资本化,并将现在滞留于一般产业的国有资本的30%或50%划转到社会保障和其他公益性基金,使国有资产回归到全民所有、全民分享的本性。我赞成陈清泰教授的建议。为了实施该建议,可以建立特殊的法定机构来配置和管理国有资本。这一机构负责制定所属基金的运营规则,并对它们的运营状态进行监督。

       和自然形成的市场经济不同,中国现行体制是从计划经济演变而来,至今仍然保留着“国家辛迪加”的许多遗迹。一些国有企业和个别受到政府特殊照顾的非国有企业拥有政府给予的垄断权力,排除和限制竞争,严重损害了市场秩序。正像有的学者所说,“行政垄断已经成为中国经济的一大公害”。许多法学界、经济学界的有识之士对中国经济中的行政性垄断现象和《反垄断法》为何对此无能为力进行了深入地研究,提出了制止这种行政性垄断行为的积极建议。但是这些意见似乎并没有引起有关方面的足够注意。

完善反垄断立法和加强反垄断执法,是改善中国市场制度必须解决的一个紧迫问题。

       公平竞争秩序遭到行政垄断的破坏,的确是当前中国经济面临的一个严峻挑战。这方面的问题变得如此严重,既是由于现有体制存在重大缺陷,也有反垄断不力方面的原因。从反垄断立法方面说,2007年的《中华人民共和国反垄断法》虽然保留了有关行政垄断的章节,即第五章《滥用行政权力排除、限制竞争》,但是它只把违法行为的范围限定在“滥用行政权力”,又把“滥用”的范围限定在“妨碍商品在地区之间的自由流通”,这就意味着承认一切不涉及地区保护的行政垄断行为的合法性。

       与此同时,对于违反《反垄断法》的经济性行政垄断行为,是由国家商务部、国家工商行政管理总局、国家发展与改革委员会等反垄断执法机构进行调查处理的,而对“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务的职能的组织滥用行政权力、实施排除、限制竞争”等违法行为的处理办法,却是“由上级机关责令改正”。

       众所周知,在中国有关行政机关和组织(包括企业)的行政性垄断,通常都是由依据党政主管机关的法规或指令设立的。要这类行政机关“责令”自己管辖的企业去“改正”由自己制定的规章或自己发布的指令所导致的违法行为,岂非与虎谋皮?所以,在中国,行政性垄断泛滥成灾,也就没有什么可奇怪的了。

       正因为这样,不少学者都认为,监督政府的行为、防止政府部门滥用行政权力限制和损害市场竞争,应当成为中国《反垄断法》的主要内容。

建立法治、推进民主和实行宪政

       不管是经济性垄断,还是行政性垄断,都与政府对市场的过度干预有关。大量事实说明,经济改革和政治改革密不可分。然而,相对于经济体制改革来说,政治体制改革更加滞后于实际的要求,这已经成为国民关注的焦点话题。人们越来越认识到,如果没有政治体制改革,不但经济体制改革难以深入,而且诸多社会矛盾也无法解决。

       法治(the rule of law),即法的统治,是一种源于古代、到近代才逐步完备起来的治理理念和治理制度安排。它最基本的内容有以下三点:(1)法律是决定对人进行惩罚的唯一依据;(2)没有人能凌驾于法律之上;(3)法庭的决定是维护个人权利的最后防线。它和中国人通常所说的法制或者古代法家所说的“任法而治”(rule by law)有根本的区别。中国传统社会的统治者不过把法律作为自己意志的体现和统治臣民的工具,而现代社会的法治是以体现公认的基本正义为依据的法律的统治,在法律面前人人平等。

       在历史上,法治和民主二者的进程是有先有后的。以英国为例,1216年的《大宪章》开始了法治的进程,而1688年的“光荣革命”才是建立民主制度的开端。但是更重要的是,二者相互依存,确立民主制度才是实行法治的根本保障。

       不过,民主制度也有两种基本的类型:一种是1789年法国大革命后雅各宾专政时期实行的“激进的人民民主”或“直接民主”制;另一种是1688年英国“光荣革命”后逐步完备起来的宪政民主制。“文化大革命”实行的就是雅各宾式的民主。

       中国所要选择的民主,只能是宪政民主。我们知道,宪法是一个国家权力配置的基本章程,而宪政的要义在于,要求每一个行使权力的主体都要受到一定的制约,不允许任何至高无上、不受约束的权力主体存在。因此,和名义上主权归于大众,而实际上主权归于少数“克利斯玛”(有个人魅力的领袖人物)的所谓“激进的人民民主制”不同,宪政民主要求权力制衡,因而比较容易防止个别人篡夺公共权力,保证主权在民真正得到实现。

       法治、民主和宪政之间是紧密联系,甚至是相互界定的。然而,它们的建立和完善,又不可能一蹴而就。从中国现实出发,从哪里入手进行政治体制改革才是最可行的路径呢?

       从世界各国实施宪政民主的经验看,结合中国实际,我认为从法治入手进行现代民主制度的建设,也许是最容易取得成效的。而且,当前人们对于建立法治的要求非常迫切。

       中国市场已经从以人格化交换为主的“熟人市场”发展为以非人格化交换为主的“生人市场”,双边和多边声誉与惩罚机制难以发挥作用,需要建立一个以正式法庭为主的第三方执法体系来保证合同的实施。

       如果说,法治是政治体制改革的突破口,那么政府改革就是政治改革的关键内容。目前,中国的政府仍然是“全能政府”体制,虽然一些官员也把“为人民服务”、“做人民公仆”的口号写在墙上,挂在嘴边,可是他们实际上处在“社会的主人”和“群众的首长”的地位上,以“国家目标”和“公共利益”的名义把自己的意志强加于社会,在一切问题上包括关系人民重大切身利益的问题上,替“治下”的“百姓”做主。

       在中国这样一个有长期专制主义传统的国家,这种完全颠倒了的关系甚至能够得到大众的认可。地方官员被百姓称为“父母官”,为政清廉的官员被誉为“民之父母”,都成为见怪不怪、习以为常的事情。正是因为存在着这样一些与现代政治文明格格不入的陈规陋习,才会使一些负责官员在一些关系大众切身利益的重大问题上采取极不负责的态度。还有一些不法官员不但不为选民和纳税人服务,还利用自己的权势恣意侵犯他们的利益。许多地方发生的强制拆迁事件,就是官员恣意侵犯公民利益的典型。

       130年前,马克思和恩格斯在总结巴黎公社的经验时,曾经反复申论,最重要的事情是全力“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”。由列宁的“国家的辛迪加”发展而来的“全能政府”体制,其最大弊病,就是颠倒了政府和人民之间的主仆关系。

       作为封建专制传统比较多、民主法治传统很少的国家,中国建立实行宪政、民主和法治的市场经济,是一项十分伟大然而极其艰巨的任务。100多年以来,好几代中国人为建设一个现代化国家而努力奋斗过,然而屡屡遭遇挫折。最近30年,中国在正确的方向上有了历史性进步,但是改革仍未过大关,未来的道路也不会平坦。

       “雄关漫道真如铁,而今迈步从头越。”在继续完成市场经济改革任务的同时,积极而慎重地推进政治改革,既是未来中国改革的主题,也关系到中华民族的兴亡和每个公民的根本利益。在这样的问题上,容不得有半点犹疑。只有打破阻力,奋力过关,才能实现几代中国人的梦想,把中国建设成为一个富裕、民主、文明的现代国家。

节选自《中国经济社会矛盾几乎到了临界点》
《财经》2012年第22期


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